Latin Lawyer Regulators
Comisión Nacional de Energía
(República Dominicana)
Escrito por:
José Maldonado Stark y Laura Cruz Felix.
Octubre 2021
Personas clave
Edward Veras: Director General
Yeulis Rivas Peña: Director de Fuentes Alternativas y Uso Racional Energía
Andi Almánzar: Encargado del Departamento de Incentivos
Orlando Fernández: Director Jurídico
Ricardo Bienvenido Guerrero: Director de Electricidad
Supervisión regulatoria
La reforma del sector eléctrico dominicano se inició con la promulgación de la Ley de Reforma de la Empresa Pública No. 141-97 en 1997. Con este marco legal, la empresa eléctrica estatal, que había operado como un monopolio integrado verticalmente, se dividió en tres empresas: distribución, transmisión y generación de energía hidroeléctrica.
En este contexto, en 2001 se promulgó la Ley General de Electricidad No. 125-01, que estableció el marco regulatorio sobre el cual el mercado eléctrico dominicano opera en la actualidad las actividades de los siguientes subsectores: electricidad, hidrocarburos y fuentes alternativas y uso racional de la energía.
Asimismo, la Ley General de Electricidad estableció dos principios fundamentales: la promoción de la participación privada en el sector eléctrico y la promoción de mercados competitivos en actividades que no sean monopolios.
De este modo, el papel del Estado se reorientó a la planificación y regulación, lo que llevó a la creación de la Comisión Nacional de Energía (CNE) para que se encargue de trazar las políticas del Estado en el sector energético. Posteriormente, a partir de la elaboración del plan energético nacional 2004-2015 por parte de la CNE, se promulgó la Ley No. 57-07 de Incentivo al Desarrollo de las Fuentes de Energía Renovables y sus Regímenes Especiales (Ley 57-07), que otorgó funciones de promoción de las fuentes de energía renovable a la CNE. Otras iniciativas y programas han reforzado las acciones institucionales en este ámbito, como el Reglamento de Medición Neta y Distribución de Generación.
Además, a partir de 2006, mediante la Ley No. 496-06 (que creó la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo), se atribuyeron nuevas funciones a la CNE, como el control y aprobación de la aplicación de radiaciones ionizantes. Además, con la Ley No. 103-13 de Incentivos a la Importación de Vehículos de Energía No Convencional, promulgada en 2013, también se atribuyeron funciones específicas, entre ellas la incorporación de los beneficios previstos en la Ley 57-07 a los vehículos que utilizan fuentes de energía alternativa en lugar de combustibles fósiles. Por lo tanto, el alcance de las competencias de la CNE incluye la tramitación y aprobación de permisos y autorizaciones de proyectos de generación de energía a pequeña y gran escala para abastecer:
– energía convencional, a partir de combustibles fósiles, gas natural y carbón;
– energías renovables, a partir de fuentes solares, eólicas e hidráulicas; y
– biocombustibles, como el bioetanol, el biodiesel y el biogás.
La CNE también es responsable de:
– preparar y coordinar los proyectos relativos a los marcos jurídicos y reglamentarios;
– planificar la política estatal para el sector energético;
– preparar planes indicativos para el sector energético;
– promover las inversiones de acuerdo con el Plan Nacional de Energía;
– velar por la correcta aplicación de la Ley 57-07 y sus reglamentos;
– regular las actividades que impliquen el uso de sustancias radiactivas y dispositivos que generen radicación ionizante; y
– promover y difundir los usos y aplicaciones de la tecnología nuclear en el país.
Es importante destacar que el 25 de febrero de 2021, el Presidente de la República junto a los actores del subsector eléctrico de la República Dominicana, las instituciones del gobierno central, el Consejo Económico y Social, los representantes de las organizaciones empresariales, laborales y sociales, partidos políticos y otros actores de la sociedad dominicana, firmaron el Pacto Eléctrico.
El Pacto Eléctrico es un conjunto de acuerdos y compromisos que se traducen en políticas, algunas concretas, para ser ejecutadas por la Administración, y otras sólo enunciadas en principios, sustentadas en la Ley 1-12 (Estrategia Nacional de Desarrollo), en el marco del desarrollo nacional sostenible, que se aplicará en un horizonte de nueve años (2021-2030).
En este sentido, uno de los puntos más relevantes del Pacto Eléctrico es que la CNE será eventualmente absorbida por el Ministerio de Energía y Minas (MEM).
Obligaciones de información y divulgación
Las principales obligaciones de información y divulgación que las empresas deben cumplir y proporcionar a la CNE son las siguientes:
– Una vez obtenida una concesión provisional para la construcción de un proyecto energético, el concesionario debe presentar informes sobre el avance de la construcción del proyecto, así como de cualquier evento, imprevisto o no, que pueda retrasar o afectar su conclusión.
– Una vez obtenida la concesión provisional, para adquirir la concesión definitiva, entre los requisitos necesarios, deberán realizarse los siguientes informes específicos:
– sobre el suministro de materias primas, la producción propia, la producción subcontratada o la importación de las mismas, y los acuerdos de suministro, que garanticen la estabilidad de la producción y la viabilidad económica del proyecto; y
– sobre los criterios de selección de las tecnologías a utilizar en los diferentes procesos y referencias internacionales, y la lista de preselección de los técnicos, ingenieros y consultores seleccionados para para la realización de los estudios técnicos y económicos de los proyectos.
– Una vez otorgada la concesión definitiva, el concesionario facilitará a la CNE:
– información sobre la producción, consumo y venta de energía, entre otros, establecidos por la normativa;
– información técnica y económica, según lo establecido en la normativa vigente;
– a efectos estadísticos, los concesionarios definitivos de producción de biocombustibles deberán aportar un informe mensual que recoja las materias primas utilizadas y las producciones obtenidas, así como una relación de las cantidades de biocombustibles exportadas y los países de sus producciones; y
– las empresas que poseen una concesión definitiva y suministran al mercado local deben notificar inmediatamente a la CNE cualquier incidencia que afecte a su programa de producción, así como una evaluación de los daños, y los pasos y planes para resolverlo.
– A solicitud de la CNE, los auto-generadores y sus consumidores deberán anunciar y cumplir sus programas de producción y consumo.
Sanciones monetarias y comportamiento reciente
La Ley 57-07 otorga a la CNE facultades para realizar las acciones administrativas y judiciales pertinentes dirigidas a perseguir y sancionar cualquier incumplimiento de las disposiciones establecidas en dicha ley y su reglamento. Por lo tanto, mediante resolución se impondrán las siguientes sanciones administrativas emitidas por la CNE a los concesionarios, instituciones de interés social (asociaciones de productores, cooperativas constituidas y registradas) y a los particulares que incumplan la Ley 57-07 y su reglamento:
– una multa equivalente a 50 a 200 veces el salario mínimo del sector público;
– revocación de los beneficios e incentivos establecidos en la Ley 57-07, en caso de repetidas infracciones; y
– suspensión provisional de los beneficios e incentivos establecidos en la Ley 57-07 durante 180 días.
En nuestra opinión, la acción más severa es una recomendación de la CNE al Poder Ejecutivo, aconsejando la cancelación de un contrato de concesión para la construcción y puesta en marcha de un proyecto de generación de energía. Cuando el incumplimiento sea por parte de una persona jurídica, las sanciones se aplicarán al gerente o director de la empresa y a los accionistas mayoritarios.
Otras sanciones y disposiciones generales aplicables son las siguientes:
– El incumplimiento o no utilización para los fines previstos de los equipos y maquinarias favorecidos por exenciones fiscales de la Ley 57-07 se sanciona con multas de tres veces el valor de la cantidad exenta, sin perjuicio de las demás sanciones aplicables. El tribunal también puede ordenar la confiscación de los equipos y maquinarias.
– El incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley 57-07 por parte de los concesionarios será sancionada con multas de entre 50 y 200 veces el salario mínimo del sector público. La misma sanción será impuesta a los productores de biocombustibles que incumplan las obligaciones previstas en la Ley 57-07 y su reglamento.
– El incumplimiento de las obligaciones de un concesionario, según la Ley 57-07, implica la apertura de un proceso administrativo sancionador por parte de la CNE. Las sanciones son multas y el monto será proporcional al daño al sistema eléctrico y al medio ambiente. En caso de reincidencia, la CNE puede recomendar al poder ejecutivo la cancelación de la concesión y el embargo de las propiedades.
– Una instalación de producción de energía eléctrica a partir de biomasa que, en un año determinado, no haya podido cumplir con el rendimiento eléctrico equivalente exigido, de acuerdo con la Ley 57-07 y no haya comunicado alguna suspensión temporal durante ese año, recibirá como consecuencia la menor remuneración establecida en la Ley.
– El incumplimiento del rendimiento eléctrico equivalente sólo puede producirse una vez durante la vida útil de una instalación. En caso de reincidencia, los derechos e incentivos previstos en la Ley 57-07 serán revocados temporalmente, y se iniciará el correspondiente procedimiento sancionador. Si el productor elige la opción de vender energía a tarifa regulada, la retribución será un precio equivalente al precio de mercado final por hora en lugar del precio de la electricidad en el régimen especial.
Competencias sancionadoras no monetarias y comportamiento
Además de las sanciones enumeradas en el apartado anterior, podrán aplicarse las siguientes:
– En caso de reincidencia en el incumplimiento o no utilización para los fines previstos de los equipos y maquinaria favorecidos por las exenciones fiscales de la Ley 57-07, las licencias o concesiones concedidas serán revocadas, y el regulador podría prohibir las relaciones comerciales o de negocios con instituciones del sector público durante 10 años.
– El incumplimiento reiterado por parte de los concesionarios y productores de biocombustibles de las obligaciones establecidas en la Ley 57-07 podría dar lugar a la revocación de las licencias y beneficios concedidos.
– La suspensión del régimen económico por incumplimiento de la prestación eléctrica equivalente se seguirá reflejando en el registro administrativo de instalaciones de producción sujetas a régimen especial de producción, incluso una vez subsanado el incumplimiento.
– Inicio de un proceso sancionador a las instalaciones de cogeneración tras una inspección de las autoridades en la que se constate que las instalaciones no cumplen con los valores informados en el cálculo de rendimiento eléctrico equivalente a su instalación.
– La acción penal para la persecución de los delitos tipificados y sancionados en la Ley 57-07 será considerada de carácter público y, como tal, perseguida de conformidad con las disposiciones del Código Procesal Penal de la República Dominicana.
Asimismo, las acciones judiciales que se inicien por violación a la Ley 57-07 y su reglamento ante la jurisdicción penal, seguirán las formas, plazos y procedimientos establecidos en el Código Procesal Penal Dominicano.
Desarrollos recientes y futuros
Aunque en los últimos años la República Dominicana ha gozado de estabilidad económica y gubernamental, con la elección de un nuevo gobierno en agosto de 2020 se prevén cambios sustanciales en el sector energético.
Empezando por la emisión del Decreto 342-20 el 16 de agosto de 2020. Dicho Decreto, entre otras disposiciones: (i) declaró de alto interés nacional la liquidación de la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE); (ii) transfiere al MEM las funciones, atribuciones y facultades que actualmente desempeña la CDEEE; y (iii) crea la comisión liquidadora de la CDEEE, que tendrá a su cargo entre otras, la programación, organización, dirección y ejecución del proceso de liquidación de la CDEEE, así como la administración y representación legal de la CDEEE hasta que finalice el proceso de liquidación. Dicha Comisión anunció que presentará al Congreso Nacional un proyecto de ley con las modificaciones requeridas a la Ley General de Electricidad 125-01 y a la Ley 100-13, que creó el Ministerio de Energía y Minas, y cualquier otra como consecuencia de este proceso.
Como se mencionó anteriormente, el 25 de febrero de 2021 se firmó el Pacto Eléctrico. Este acuerdo tiene como objetivo fortalecer la eficiencia, eficacia y seguridad jurídica del sector eléctrico. También busca eliminar los incumplimientos, el solapamiento de funciones, las insuficiencias legales actuales y las distorsiones en la aplicación de la normativa. Su principal aporte será mejorar la confianza, el clima de inversión, la competitividad empresarial y sistémica, el desempeño sostenible de las finanzas públicas y la ejecución de importantes programas gubernamentales destinados a resolver problemas cruciales del desarrollo del subsector energético del país.
Algunos aspectos relevantes del Pacto Eléctrico son: (i) confirma que la CNE será absorbida por el MEM; (ii) las funciones de la Unidad de Electrificación Rural y Sub-Urbana (UERS) pasarán al MEM y (iii) declara de alto interés el cumplimiento del proceso de licitación para la compra de energía a largo plazo de las empresas de distribución de electricidad.
Una de las normativas que está pendiente de aprobación es una modificación al reglamento de la generación neta medida y distribuida. Al momento de escribir este artículo, la CNE ha estado trabajando en esta modificación para corregir ciertas distorsiones que implican evidentes restricciones para el desarrollo de proyectos de generación para residencias y centros comerciales. Las limitaciones que esta normativa establece para auto-generadores de energía se refieren principalmente al acceso a las redes de distribución, al establecer que la capacidad agregada de todos los sistemas de generación renovable conectados a la misma red principal,
incluyendo el sistema de generación propuesto, no supere el 15% de la demanda máxima anual de dicha red, lo que se traduce en una barrera de acceso a las redes más allá del límite del 15% y, por tanto, reduce las instalaciones de auto-generación y afecta a los interesados en vender el excedente de energía producida a las empresas distribuidoras. Aunque la normativa establece que el porcentaje de la mencionada capacidad agregada puede modificarse mediante un acuerdo entre los clientes y las empresas de distribución, siempre que esté técnicamente soportado, en la práctica, las empresas distribuidoras son reacias a negociar con los clientes y a realizar los estudios necesarios para modificar este porcentaje, argumentando que no disponen de personal ni de equipos técnicos suficientes para llevar a cabo el soporte técnico necesario.
Desafíos
El principal reto al que se enfrenta la CNE es promover y desarrollar proyectos de generación de energía para alcanzar el objetivo de generar el 25% de la demanda total de energía del territorio dominicano a partir de fuentes renovables para el año 2025, tal y como establece la Ley 57-07 y los compromisos del Acuerdo de París.
Otros retos que debe superar la CNE son los siguientes:
Desde el punto de vista técnico y financiero:
– desarrollar un sistema de transmisión que pueda transportar toda la energía generada sin restricciones;
– cumplir con los planes de expansión de las redes para garantizar el acceso a los nuevos proyectos que se desarrollarán en el futuro;
– definir las zonas en las que se van a instalar los nuevos proyectos, ya que actualmente existen diferentes estudios realizados por organismos multilaterales y entidades reguladoras del sector que crean cierta indefinición;
– establecer procesos y políticas de contratación y concesión de contratos de compra de energía a y iniciar la licitación; y
– crear las condiciones para que los nuevos mecanismos generales de financiación sean aplicables a las empresas energéticas.
Desde el punto de vista regulatorio:
– precisar las competencias entre las instituciones reguladoras para evitar la duplicación de funciones y la incoherencia en la interpretación de la regulación, específicamente con la Superintendencia de Electricidad;
– implantar un sistema de ventanilla única para obtener todos los permisos y ajustar los plazos establecidos en la normativa, en lugar de presentar solicitudes a diferentes entidades, lo que hace casi imposible cumplir con los plazos requeridos;
– definir una norma entre los municipios para la concesión de permisos de uso del suelo y la forma de organizar la recaudación de los impuestos locales cuando un proyecto se extienda por diferentes territorios;
– modificar la normativa sobre medición y generación neta distribuida, entendiendo que hay ciertos aspectos que se pueden mejorar con dicha modificación, permitiendo un desarrollo más dinámico de proyectos de generación de energía residencial y establecimientos comerciales (proyectos de pequeña escala); y
– desarrollar un marco regulatorio sobre movilidad eléctrica ya que no está contemplado en la normativa actual.
Interacción con el regulador
La CNE es una de las pocas instituciones gubernamentales que están certificadas por la norma ISO 9001:2015 (sobre requisitos para los sistemas de gestión de calidad). Por lo tanto, en cuanto a las respuestas a las solicitudes y toma de decisiones, su práctica está orientada a cumplir en tiempos relativamente razonables y de acuerdo a lo establecido.
Muchos de los servicios de la CNE pueden solicitarse en línea; sin embargo, en la práctica, suele ser necesario y más eficaz solicitarlos en persona para asegurar que serán tramitados por los departamentos correspondientes en el plazo establecido.
Cualquier consulta o solicitud de información debe realizarse por escrito y de forma presencial para una mayor eficacia. En la práctica, es necesario que el interesado haga un seguimiento constante de sus peticiones para recibir la respuesta necesaria en tiempo y forma. Sin embargo, existen normas y leyes, además de ISO 9001, como la de libre acceso a la información pública, que obligan a la CNE a dar respuesta en los plazos establecidos.
Desde nuestra perspectiva y experiencia, interactuar con el regulador no es difícil, pero puede ser ineficaz si no se organiza con antelación. El enfoque más adecuado es concertar una cita con el funcionario correspondiente. Sin embargo, debido a esta formalidad, las citas pueden ser difíciles de obtener a veces.
Por último, la comunicación en un idioma extranjero puede ser complicado. Los documentos y otras comunicaciones deben presentarse al CNE en español. En su caso, un documento en cualquier otro idioma debe ser traducido por un intérprete judicial acreditado y legalizado mediante apostilla por el país de origen. La misma limitación se aplica a las reuniones y otras comunicaciones, que deberán celebrarse en español.
Comentarios para los inversores extranjeros
La Ley General de Electricidad establece que las empresas eléctricas sujetas a esta ley, ya sean nacionales o extranjeras, con capital privado o público, reciben el mismo trato sin ninguna discriminación. Asimismo, esta Ley establece que las concesiones eléctricas podrán ser otorgadas a personas morales legalmente incorporadas, nacionales o extranjeras, sin distinción alguna.
Además, la Ley General de Electricidad garantiza a las empresas extranjeras que inviertan en las actividades de generación de energía y del subsector eléctrico, la transferencia de sus dividendos y la repatriación de la inversión de capital realizada, sujeta a los impuestos aplicables previstos en las leyes y reglamentos vigentes.
Además, la Ley de Inversión Extranjera dominicana garantiza la igualdad de trato tanto a los nacionales como a las personas físicas o jurídicas extranjeras que establezcan sus negocios en el territorio dominicano o abran e inviertan en el territorio.
Por último, la República Dominicana es signataria de tratados y acuerdos internacionales, como el Tratado de Libre Comercio de y Centroamérica República Dominicana y el Acuerdo de Asociación Económica con la Unión Europea, que garantiza a los extranjeros las mismas condiciones y trato que a sus nacionales. Por lo tanto, no existen obstáculos especiales ni un trato menos favorable para las empresas extranjeras que quieran establecerse en la República Dominicana o invertir en negocios incluso en el sector energético.
Otros reguladores con los que trabaja estrechamente
La CNE interactúa principalmente con el Ministerio de Energía y Minas y la Superintendencia de Electricidad.
Esta última es la entidad reguladora del subsector eléctrico. En conjunto, estas instituciones son responsables de supervisar el cumplimiento de la normativa en el sector energético y eléctrico, así como el cumplimiento normativo en los procedimientos de solicitud de permisos y autorización para la construcción de proyectos de generación de energía en el territorio dominicano.
Adicionalmente, y a efectos de la aprobación y tramitación de permisos para la construcción de proyectos de generación de energía, la CNE interactúa con las siguientes entidades.
Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales
CDEEE
Jefe y administrador de todas las empresas estatales del sector eléctrico
Organismo Coordinador del Sistema Eléctrico Nacional Interconectado
OC
Encargado de planificar la operación del sistema eléctrico
Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana
ETED
Encargada de las redes de transmisión de energía
Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales
Encargado de aprobar los permisos ambientales para los proyectos energéticos
Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
MOPC
Encargado de aprobar las obras civiles de los proyectos energéticos
Ayuntamientos de las localidades donde se construyen o construirán proyectos energéticos
Dirección General de Aduanas
DGA
Cuerpo de Bomberos
Instituto Dominicano de Aviación Civil
IDAC
Russin, Vecchi & Heredia Bonetti
Russin, Vecchi & Heredia Bonetti (RV&HB) es un despacho de abogados internacional con oficinas en América Latina, Estados Unidos, Europa y Asia. Desde su fundación en 1969 ha tenido una visión global de la práctica e innovación del derecho. Los estándares éticos y de calidad, así como la experiencia de sus profesionales, se reflejan en su continuo crecimiento y logros. Ha sido constantemente calificada como un “bufete de abogados de primera” en las distintas jurisdicciones en las que opera.
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